课 题 简 介
课题名称：科学发展观指导下的中国教育现代化研究
课题类别：全国教育科学“十一五”规划国家重点课题
课题级别：国家级课题
一、研究背景
1．教育作为重要的公共服务领域，构建适应公共教育服务需求的教育体制是我国新时期教育现代化的重要任务和保障。
党的“十六大”以来，中央先后提出了全面建设小康社会、科学发展观和构建社会主义和谐社会等重要战略思想，其中良好的公共服务被视为实现社会基本平等与和谐稳定的基础。居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾，市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾，以及地区间、城乡间的不发展平衡，已经成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题。以公共服务的重要领域——教育来说，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工、事权与财权相统一及其相应的决策与问责机制，没有形成地区间和城乡间教育资源公平配置制度，严重影响了公共教育服务提供的数量和质量。公共服务不仅是政府部门的责任所在，更是政府部门的核心职能所在。十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》特别突出和强化关注社会公共领域的建设和政府提供公共服务的职能，并且提出了要在行政管理、国有企业、财税、金融、科技、教育、文化、卫生等领域的改革和制度建设取得突破的目标。就教育领域来说，明确和强化各级政府的责任，改善和加强政府公共治理和绩效管理，建立和健全公共教育服务供给的各种体制机制，不仅成为我们解决目前公共教育服务领域某些突出问题、改善教育供给水平和质量的突破口，而且也是促进教育体制改革从“问题主导型”的战术性改革导向以制度创新为核心的战略性制度建设，推进教育现代化的重要任务。
2．世界教育现代化重心下移，公共教育体制重建已经是20世纪后半叶并且将可能继续成为21世纪上半叶教育发展的共同趋势。
面对20世纪80年代以来世界各国“结构调整”计划要求控制和压缩公共开支其中包括教育开支，以及经济全球化发展对福利国家功能和效能的挑战，意识形态和政治上的“新自由主义”和“新公共管理主义”，要求改善教育的“效益、实绩与责任”，促使教育系统现代化，建立资源使用更大效率和对特定问题与对象的更迅速反应的教育体制成为世界范围内教育改革的趋势，实行对学校放权与问责并举的政策，构建教育系统与教育系统外部机构、组织、团体之间广泛的伙伴关系，正在成为各国教育管理体制改革的未来重点。世界范围的这种变革趋势也在一定程度上影响着我国的体制改革进程,20世纪90年代以来，我国一些地区开始了公办学校办学体制改革的试验，出现了各种形式的“民办公助”、“国有民办”、“公办民助”等形式的“转制学校”，在高校扩招过程中又出现了公民结合的独立学院,这些办学形式对于突破单一公办学校垄断以及公办学校效率低下的问题具有探索价值,但这些学校享受了政府和市场两种资源,缺乏规范的制度安排,其在体制上的“进、退”问题正在成为政府和社会关注的热点问题。问题的关键是学校制度设计与政策选择问题，需要在对其经验教训进行系统总结的基础上遵循制度建设的路径深入推进。
3．经济社会和教育发展的不平衡性，决定了教育体制改革和制度建设呈现区域性特征，系统研究教育制度变迁的区域性特征，探索区域性教育制度建设的基本内容，可能成为宏观教育制度改革的生长点。
一场有效的教育变革，应当是政府与社会的良性互动，是自上而下的政府导向和自下而上的社会需求、市场力量的有机结合，不仅需要自上而下的指导和推动，也需要自下而上的实践和创造，而且自上而下的教育体制改革需要自下而上的启动和推动。改革开放以来，我国经济社会体制成功变革的基本路径就是采取区域性“先行先试”，进而为全国提供经验的渐进式制度变迁模式，特别是随着教育管理的地方化，区域教育制度创新的空间越来越大。根据我国不同地区教育发展模式的案例研究发现，制度变革在推进区域教育现代化进程中发挥了重要作用。可以说，几乎所有地区推进现代化过程都有制度性变革,当然不同地区的环境特征影响着制度变革的模式。地方和基层的教育创新是宏观教育制度改革的生长点，由于生长于本土，适合中国的现实国情和制度环境，其经验就具有适用性和可推广性，对于解决中国问题和推进中国教育现代化无疑将最具生命力和现实性。
本课题拟在“九五”国家重点课题“不同地区教育现代化的理论与实践研究”、“十五”国家重点课题“我国教育现代化发展模式与实验研究”课题成果的基础上进行滚动和深化研究，运用制度理论、发展战略和区域科学的理论方法，通过对区域教育现代化进程中政府治理制度变迁进程、要素和路径的剖析，以及对区域教育供给的体制机制、特征及其影响因素的充分把握和比较研究，深入探索我国教育现代化的区域推进模式和规律，从而增强教育发展战略研究转化为决策的可操作性，丰富教育现代化研究的理论与方法。
二、研究问题与分析框架
（一）研究问题
本课题以政府管理向公共服务型政府转型为主线，主要研究不同地区政府通过政府治理和公共教育服务转型实现教育制度的创新，以科学发展观为指导，在教育改革向纵深发展的过程中发挥好政府的作用，从制度建设层面推动教育的现代化，是本研究需要解决的理论和实践问题。课题研究要系统地梳理和总结教育体制改革和制度创新的实践经验，分析不同地区体制改革的背景与模式，从制度设计的角度研究地方政府改革与体制改革的总体思路和推进途径，为地方政府改革提供具有较强操作性的改革建议。
具体研究问题包括：
1、 不同地区政府治理和提供教育服务的环境分析，如经济环境、文化和社会心理环境等。
2、 教育制度创新的空间分析，找出不同地方政府目前提供教育服务的现状、特征、存在的主要问题以及影响因素，找到政府在教育管理和教育服务过程中教育制度创新的突破口。
3、 政府治理或教育服务提供的路径分析，确定政府公共治理和公共服务提供机制及方式创新的可供选择的具体措施、推进路径。
（二）分析框架
本研究主要运用制度经济学、公共治理、新公共服务理论对政府的公共治理、教育公共服务提供过程中的制度创新进行分析。按照新制度主义理论，制度分为正式制度（如法律、规章等）和非正式制度（如道德、习惯等）；按照教育现代化的基本内涵，主要包括三个基本层面：物质层面、制度层面和观念层面，它们都与教育制度的发展和变革直接相关，其中教育的制度层面不但包括正式教育制度及其实施机制，而且包括非正式教育制度及其实施机制。本课题所研究的制度变迁主要是正式教育制度的变迁。在20世纪最后20年以及新世纪初，通过改革实现经济市场化、社会结构多样化，进而从制度层面调整国家与社会、政府与市场的关系，是多数典型国家实现政府发展的现实途径。在教育公共服务提供机制中存在市场和国家两种力量，教育是公共性或准公共性产品，政府在教育资源的配置中起主导作用，但是通过引入市场机制，能够提高公共管理水平及公共服务质量。这就需要政府与市场相互结合。目前我国现阶段教育公共服务提供的核心问题是政府的角色和定位。从横向看，教育公共性奠定了政府管理的横向领域，政府应该把何种事务纳入自己的管理范畴。从纵向看，管理方式的不同，决定了政府管理的纵向深度，管理方式的不同是出于不同事务、不同物品或服务的属性决定。公共服务制度创新的必然要求进行政府公共治理和行政改革，政府治理的改革是更好提供公共服务的基础。政府需要用法律等方法对市场进行规治，同时也需要运用市场化手段改善公共管理、提高行政效率、降低行政成本、优化政府资源管理。最终在国家总体框架下建立一个能为地方的教育服务提供最广大的空间的，有明确权利、责任和义务的规则的有效率的制度。具体 研究内容主要可以从以下方面进行思考：
1、公共教育服务中政府（国家力量）与市场机制的结合
2、公共教育服务提供中政府治理
（三）基本内容及分工
根据课题分析框架和研究目标，本课题立足于系统而全面揭示我国教育现代化进程中教育制度变迁的内在问题和影响因素的宏观视角，既着眼于理论建构，又重视实践层面的操作，研究内容定为综合研究和专题研究。综合研究重在探讨教育制度生成与变迁以及公共教育服务体制创新的理论基础与战略框架；专题研究选定经济和教育发展水平不同地区的典型代表进行实证分析与实验研究，用教育现代化和制度分析的方法，总结、提升基层的教育改革实践经验。
1.综合研究：
（1）教育现代化进程中教育制度创新的目标体系和动力机制研究
（2）世界教育体制变革的趋势和模式研究
（3）社会转型时期教育制度选择及其变迁的规律和绩效研究
运用制度经济学和新制度主义的理论和方法研究教育制度和教育组织的经济逻辑，包括对教育资源配置和教育产品提供、生产方式进行研究，建立一个从经济因素解释教育制度生成和发展的变迁理论。经过20多年的改革实践，我国教育体制改革进入了新的转折点，改革需要奠定清晰的价值、目标和系统的整体设计。教育制度的特殊性要求制度选择和创新必须处理好教育的事业属性和产业属性、教育的公平与效率、政府与市场的作用边界等问题的基础上提供新的制度供给。
（4）市场经济条件下政府的功能责任定位与公共治理模式研究
在后发现代化类型的发展中国家或地区，政府作为政策和制度的供给者，在推进教育现代化方面发挥着重要的甚至是主导的作用。“十一五”时期，推进以政府转型为中心的行政管理体制改革和建立公共服务体制已被纳入到改革攻坚的总体框架内。本专题将通过重新认识教育的定性和定位，重新界定、规范政府在市场经济环境中的功能、责任及其边界，解决公共教育产品的短缺及其供给的体制机制问题。
（5）办学体制改革中的学校制度选择与制度安排研究
教育制度创新不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题，还需要解决好公共产品供给的机制问题。不少发达国家和地区都对学校改革采用过特殊政策如美国的“特许学校”、香港的“津贴学校”等，教育改革的焦点是教育服务提供机制的多元化，但这些学校都是公办学校范畴。近些年来我国的学校公办转制却主要是从非政府渠道汲取资源，学校的性质也变得比较复杂，导致的问题也比较突出。解决这类问题不能简单地采取“进”或“退”的政策选择，促进学校办学形式多样化，需要引入新的学校分类标准和制度安排，从产权关系、组织形式和管理模式上加以具体设计，并纳入法律框架。
（6）现代学校治理制度研究
随着教育体制改革的逐步深化，政府与学校关系的变化，学校与社会的关系、学校与服务对象的关系，以及学校自身的组织结构也在发生变化，尤其是学校从行政附属机构转变为自主办学的独立实体之后，学校制度问题就显现了出来。现实的问题是，学校比过去享有更多的自主权，但仍未建立完善的治理制度，既有政府干预过多，也有监管不严的问题，需要通过法律程序确立学校的法律地位，明确学校与政府的关系，同时完善学校内部治理制度，解决学校行政权力与学术权力的相互关系，学校决策、执行、监督机构及其相互关系，学校管理者、教学者、学习者的相互关系。
（7）社会中介组织培育与社会参与制度研究
社会中介组织的发育和社会参与是政府改革和社会共同治理教育的必然要求和基本条件。“十一五”规划强调按照政府与市场中介组织分开的原则，健全科学民主决策机制。本专题重在宏观层面的制度供给上，以问责制为切入点，探讨完善社会中介组织的制度环境，创建一种民众参与教育政策制定和决策及其监督的机制。
2．专题研究（供子课题参考确定子课题的研究内容）
在不同地区的教育现代化发展过程中，教育现代化的区域发展模式及其机制和作用并不相同。例如，当办学的基本设施和基本条件短缺时,物质因素可能对教育现代化发展起基础性作用；当体制性因素束缚教育的硬件和软件充分发挥作用时,制度因素即制度变革和创新对现代化发展起促进作用；当教育发展深入到模式转换、制度变革时,观念层面的转变对现代化发展起引领作用。所谓结构引发功能变化，主要是在不同地区的不同阶段一些关键性因素的变化，将引发教育系统的全局性、功能性变化。通过以教育体制的全面变革和系统创新突破口和切入点，解放和发展教育生产力，建设更为完备、更为科学、更为先进的教育制度体系。就其结构而言，主要是政府治理制度、学校制度、社会参与制度这些要素相互影响和相互制约的整体演变过程。以下提供各个地区子课题可以考虑的研究角度和问题，以供参考。
（1）教育公共治理制度改革中“管办评”联动机制的理论与实践研究
（2）公共教育服务供给形式和机制创新的试验研究（江苏宿迁）
（3）现代学校治理制度建设与学校效能评价研究
（4）农村义务教育公共财政制度建设研究
（5）城乡教育一体化制度变革研究（成都市）
（6）教育体制改革的政策制定与决策案例研究
四、研究思路与方法
本课题既不立足于教育现代化与制度纯理论的探讨，也不立足于教育现代化和制度变革方案的纯技术操作，而是立足于教育现代化进程中公共教育制度与政策的制定层面，立足于全面揭示我国教育制度变革的内在机制、影响因素和发展趋势的宏观视角，同时着力于关注实践层面的操作，提出问题，发现问题，并针对问题提出建议，引发人们对教育领域内体制问题的关注和重视，并期待这一领域能加快科学合理制度安排与民主科学体制建立的进程。
主要方法包括：（1）历史文献综述：分专题收集整理分析已有的相关材料；（2）实证研究法。本研究在地区的实证研究中采用访谈等质化研究方法，将抽取地区的教育行政部门、学校管理部分人员进行实地访谈，了解受访者的对教育管理等方面的认识、看法等深层内容，并详实记录受访或调查本人对研究问题的看法和观点。从而挖掘地区在教育制度创新过程中可能的突破口以及实施的途径。（3）比较研究：不同国家、地区教育制度变革的对比分析。（4）专家咨询。与教育现代化和制度研究有关方面的学者和具有实践经验的行家进行交流与对话。
五、本课题拟突破的重点难点问题及主要创新点和特色
1、拟突破的重点难点
（1）把经济学、政治学、社会学、历史学等领域的制度理论应用到教育领域，在考虑到教育制度特殊性的前提下，来研究教育服务的提供、生产机制，并建立一个从经济、政治、社会因素解释制度生成和发展的制度变迁理论，以此理清我国教育体制改革的脉络，分析基层教育改革实践探索所具有的制度创新的意义，揭示我国教育制度创新的前进方向和政策设计，将是本研究的重点。
（2）教育制度变迁和创新的核心在于导致创建较高教育效率水平并更加公平的教育制度来替代较低教育效率水平的教育制度。但是将理论思辨式的目标和设想变成可操作的教育政策设计并付诸实施，还需要大量的经验性研究来作政策的基础，而且一种新制度启动和实施，如何进行绩效评估，尤其是基于教育现代化的政策价值和执行效果、成效的改进进行评价等核心难题进行鉴别，将是本研究的难点。
2、主要创新和特色
（1）努力创建具有本土化特色的教育制度学派。把新制度经济学和新制度主义的理论创造性地应用到教育学领域，尤其是在利用其基本思路和方法对重大教育实践问题进行合理解释的基础上形成具有本土化特色的制度教育学，将是本课题研究的重大学术价值。
（2）基于研究的证据为全国性教育制度创新探索行之有效的途径和方法。课题研究通过总结区域基层教育制度创新的经验，虽然不可能预设制度供给的具体模式，但可以探索制度供给的路径选择，因为解决中国社会“面”上的问题，都可能从“点”上的经验得到启示。
（3）本课题研究为实行由教育科研部门和教育行政部门联合推进的行动性研究。课题研究将主要以中国教育学会教育改革实验区或其他教育改革项目实施县（市）为实践基地，建立研究者、决策者、实践者这三类群体之间的战略伙伴关系。
3、预期目标
本课题作为教育发展研究，关键是揭示教育现代化进程中教育制度变迁的内在规律、要素结构和基本路径，为制定教育发展和改革战略政策提供公共理论基础和方案设计。
理论方面：运用制度经济学和新制度主义、新公共管理的理论和方法研究教育制度和教育组织的经济社会依据和适切性，包括对教育资源配置和教育产品提供、生产方式进行研究，建立一个从经济因素、政治因素、文化因素解释教育制度生成和发展的变迁理论，并加深对教育制度特殊性的理解。
实践方面：目前我国教育整体上已经超越了极度短缺、极度贫困的状态，正在通过与现代社会和市场经济相适应的教育制度创新，来创造一个有利于教育发展的制度与政策环境。课题研究虽然不可能预设制度供给的具体模式，但可以探索制度供给的路径选择，尤其是通过总结区域教育制度创新的经验，尽力做出具有操作性、技术性的设计，为全国性教育制度创新探索行之有效的途径和方法。
“科学发展观指导下的中国教育现代化”课题组
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